Por: Ramón Ventura Camejo
Pienso que es útil conocer y divulgar reflexiones de expertos acreditados sobre diferentes dimensiones de la administración pública incluyendo además del estado de la cuestión , precisiones conceptuales que aportan claridad sobre las realidades y fenómenos que tienen como escenario a América Latina .
Inicio la divulgación de estos comentarios con una experiencia local basada en la característica de la primera Ley de carrera administrativa 1991, exposición que forma parte también , del libro con el que continuaremos este artículo : » La profesionalización del empleo público en América Latina » coordinado por los destacados expertos Francisco Longo y Carles Ramio’ . Aprovechamos esta oportunidad para reiterar un tema que mantiene vigencia publicado por el Consejo Científico del CLAD , necesario para fortalecer la institucionalidad como La Accountability o Responsabilizaron .
Seguimos hacia delante con la identificación de un nuevo actor de la arquitectura organizacional directiva enunciado en el libro de Carles Ramio’ La extraña Pareja ; la procelosa relación entre políticos y funcionarios .
Nos preparamos para el cambio de brújula conociendo los recientes aportes de tres integrantes de la comunidad epistemica de la disciplina : Manuel Arenilla , coordinador del libro Teclas para transformar la Administración Pública española ; Walter Sosa Escudero con un libro de un tema novedoso ‘ Big Data » ; Breve Manual para conocer la Ciencia de los Datos que ya invadió nuestras vidas . Y Francisco Velásquez cambiando con el libro : El burócrata disruptivo : para comprender la administración pública.
Y ahora zarpar para adentrarnos en las procelosa aguas del mar caribe y así arribar a un informe de la OCDE » Hacia una Reforma sostenida de la Administración Pública en República Dominicana. Iniciamos el recorrido con Rafael Parrado que realiza un análisis acerca de las falencias de la ley 1991 como fundamento legal del órgano de rector del empleo público , y adelanta los propósitos para la elaboración de otra norma .
» La Ley 1991 había triunfado después de 9 proyectos legislativo, se habían abordado distintas medidas para solucionar algunos problemas que aquejaban al sistema: heterogeneidad de la realidad salarial , imposibilidad de aplicar el sistama de carrera administrativa hasta que el presidente no autorizaba la incorporación de una organización de la administración pública central del sistema … Todas las debilidades anteriores aconsejaban que se abordara la reforma de la función pública mediante la promulgación de una nueva ley . En ese empeño se encuentra el programa de Reforma y Modernización del Estado ( PARME) , un programa de la Unión Europea .( Parrado,. 2008 – pag 241 )
Del libro » La profesionalización del empleo público los coordinadores adelantan lo siguiente : » En síntesis , este libro trata temas como los procesos de institucionalización del empleo y los recursos y sus modelos , los mecanismos de difusión , la concepción de la nueva gerencia pública , el rendimiento de las agencias reguladoras , la construcción de un espacio directivo profesional , y todo ello vinculado al tema transversal del libro : La profesionalización del empleo público en América Latina.( Longo y Ramio’, 2008-pag 12)
Cuando escuchamos el concepto profesionalización del empleo ; en realidad de que estamos hablando.
«La Carta Iberoamericana entiende en su preámbulo , por profesionalización la garantía de posesión por los servidores públicos de una serie de atributos como el mérito , la capacidad , la vocación de servicios , la eficacia en el desempeño de su función , la responsabilidad , la honestidad y adhesión a los principios y valores de la democracia . La propia carta , en su epígrafe 2 , relaciona la posesión de estos atributos con la existencia del empleo y los recursos humanos orientados a los objetivos de eficacia y eficiencia con los requerimientos de igualdad , mérito e imparcialidad que son propios de administraciones profesionales en contexto democrático ( Longo, 2008-pag 45)
Es limitado concebir la burocracia como una planta de recursos humanos , un aparato organizativo o un sistema de empleo?
Koldo Echebarría ha explicado que la burocracia » es algo más que una planta de recursos humanos , un aparato organizativo o un sistema de empleo . Constituye un conjunto articulado de reglas y pautas de funcionamiento que se insertan en el poder ejecutivo con la finalidad de por un lado , dar continuidad , coherencia y relevancia a las políticas públicas y , por otro lado , de asegurar un espacio neutral , objetivo y no árbitrario de los poderes públicos .
América Latina ha sido percibida tradicionalmente como una región con Estados grandes , pero débiles , con poca capacidad de respuestas a las necesidades de los ciudadanos . Buena parte de esta debilidad se ha asociado históricamente a la falta de una burocracia de profesionales estables ( Echebarria , 2008 -pag 27) .
Se han identificado varios tipos de burocracia que se definen por la relación entre capacidad y autonomía . Burocracias : Administrativa, Clientelar , Paralela y Meritocratica . Para los fines de la profesionalización nos interesa la Meritocratica .»La Burocracia Meritocratica ,se caracteriza por la combinación de alta autonomía y capacidad . Está integrada por funcionarios con estabilidad , reclutados por méritos e incorporados en carrera profesional . Con diversos incentivos y un desempeño profesional de su trabajo , integran este grupo tanto burocracia administrativa en lo que se ha preservado el mérito y la capacidad , como en el caso de Chile y Brasil ( carreras y cargos gubernamentales ) , entidades singulares vinculadas a la burocracia fiscal o económica ( como bancos centrales , las entidades reguladoras o las administraciones tributarias . (Echebarria -pag 40)
Un aspecto complejo a considerar a considerar en el proceso , son los referentes del entorno internacional . Interpreto como de crítica la explicación de Miquel Salvador y Carles Ramio’ sobre el impacto de los referentes externos en la administración pública de América Latina , donde se identifica que los déficits de institucionalidad han impedido los correctos aprendizaje de la gestión pública de la corriente de la nueva gestión pública . Indican con precisión que » la globalización de la gestión pública en los países en desarrollo ha supuesto de facto abandonar la vía institucional y optar exclusivamente por una Concepción más tecnocratica . Del análisis realizado se desprende que las iniciativas de cambio en los sistemas de servicios civil han tendido a concebir este como un conjunto de instrumentos de carácter técnico y no como una institución integrada . No tiene sentido construir mecanismos de aprendizaje en la gestión pública según modelos de referencias globales cuando este proceso se hace sin una realidad institucional previa . Los sistemas de servicio civil en los países de América Latina tenían bases institucionales muy débiles , que además se decidió solasyar o suprimir al configurar los modelos de gestión de recursos humanos , pero el aprendizaje en gestión pública no se puede hacer sobre un vacío institucional ya que deja de ser un aprendizaje verdadero o la mejora del sistema para convertirse en un aprendizaje de la conveniencia política coyuntural y de los procesos corporativos y clientelares. ( Salvador. Y Ramio’ – pag 96 y 97 )
Conocidas las ventajas de los Estados y Sociedades que cuentan con una administración pública y el sistema de empleos institucionalizados y profesionalizado . La pregunta es por qué no se implanta el servicio civil de carrera en América Latina ?Esta interrogante la responde Manuel Villoria . » Todo este marco Teórico ciertamente se explica porque el servicio civil de carrera no se acaba de implementar en gran parte de América Latina , al mismo tiempo podríamos añadir que la Path dependece de la cultura y el sistema político heredado dificulta aún más la solución . En todos los países donde existe Spoilers System también existe una cultura política de base clientelar y una estructura dominada por patrones políticos que operan en red vertical .
En estos países aún hay numerosas zonas en las que operan en la relación patrón – clientelar . En esta relación se busca protección más allá de la familia y más cerca del Estado que es visto de forma distante e incomprensible . En concreto, es socialmente superior e incluso posee rasgos de Santidad . En otras zonas , la relación es del jefe político- seguidor , donde el jefe es quien controla la maquinaria política , sin necesidad de tener , como en el supuesto anterior razgos de Santidad parecida . En este modelo la comunidad de los seguidores tiene mas libertad de acción y el intercambio económico es fundamental para el líder …En cualquier caso , ambas modalidades implican clientelismo electoral ( Villoria ,2008 – pag ,128) .
Contenido en un estudio coordinado por el Consejo Científico del CLAD , se da a conocer en dicha publicación en que consiste la responsabilizacion en la nueva gestión pública latinoamericana, en suma la valorización del valor de la responsabilizacion en el mundo actual depende en gran medida del éxito en la implementación de la forma de Responsabilizacion descrito , Responsabilizacion a través de los controles procedimentales clásicos; Responsabilizacion mediante el control parlamentario ; Responsabilizacion por la introducción de la lógica de los resultados en la administración pública ; Responsabilizacion por la competencia administrada y por la Participación social ( 2000 – pag 36 )
El concepto de Accountability o Responsabilizacion se origina en las naciones Anglosajonas tornándose central en la historia política de los Estados Unidos , significa precisamente , que el gobierno tiene obligaciones de rendir cuentas a la sociedad . La realización de este valor ( o meta valor ) político depende de dos factores : primero de la capacidad de los ciudadanos para actuar en la definición de metas colectivas en la sociedad , ya que una fuerte apatía respeto a la política hace inviable el proceso de Accountability . En segundo lugar , es necesario construir mecanismos institucionales que garanticen el control público de las acciones de los gobernantes no sólo mediante las elecciones sino también a lo largo del momento de los representantes . Con la idea de Accountability se aportan elementos en la definición de Responsabilizacion.
Según Oscar Ozlak (1999) Accountability alude a la vigencia de reglas fuerzas que exigen la rendición de cuentas a terceros , ante los cuales se es responsable de un acto o una gestión .( Groeman y Lerner ,2000 – pag. 78 y 80 ) .
De gran utilidad ha resultado la identificación en la arquitectura de las organizaciones de la administración pública , el espacio de la dirección pública constituida por los directivos políticos , los directivos profesionales y los politécnicos para un mejor rendimiento , propuesto en el libro : La extraña Pareja : la procelosa relación entre políticos y funcionarios , de Carles Ramio’ .
» En la interacción entre el político y el funcionario la solución es un tercer actor ; proponiendo lo siguiente : «Pero existe un tercer actor además de los políticos y altos funcionarios , es el Politécnico conocido como el tercer género . El es el que aglutina las dos legitimidades ya que ocupa un puesto directivo tanto por competencias y conocimientos profesionales como por la confianza política y personal del político que lo selecciona y lo ubica en un puesto directivo .(Ramio’ , 2012- pag 83 ) .
Llama la atención en diferentes países de América Latina lo que se conoce como el sistema de profesionalización de la alta gerencia pública que inicialmente tuvo como referencia a Chile . En este espacio brevemente conoceremos de este nuevo marco para la gestión de recursos humanos a través de la exposición de Rodrigo Lavanderos y Francisco Silva .
Inician sus opiniones acerca de la Dirección Nacional del Servicio Civil y del Consejo de Alta Dirección de Chile y la normativa que la formaliza ; Con la creación de la Dirección Nacional del Servicio Civil y del Sistema de la Alta Dirección Pública .
El Consejo de la Alta Dirección Pública se crea para actuar con la estructura de la Dirección Nacional del Servicio Civil . Entre sus funciones principales tiene la de prestar asistencia en la toma de decisiones del presidente de la República , ministros y jefe de servicios para la posición de cargos de la Alta Dirección Pública de confianza exclusiva , regulando y conduciendo los procesos de selección , asimismo debe cautelar la no discriminación , imparcialidad , ; además garantizar su confidencialidad . El consejo está conformado por la Dirección Nacional del Servicio Civil , que lo preside , y por cuatro consejeros designados por el presidente para un periodo de seis años , ratificados por el senado y elegido alternativamente por duplos cada tres años .
Según esta nueva institucionalidad se deberán seleccionar 98 jefes de servicios y 651 directivos . En este contexto se promulga el 23 de junio del 2004 , La Ley de Alta Dirección Pública – SSDP
La obligación de concursabilidad de los cargos se da a partir de la vacante del mismo , sea cual fuere la causa ( Lavanderos y Silva , 2008 – pag 313)
Conclusión de esta parte cambiando de contexto y de momento , para explorar en otra dimensión . Ampliando el marco con las conceptualizaciones y de las visiones estrategias de la Reforma de la administración pública . Me refiero a los temas tratados en las tres publicaciones siguientes : » Administración Pública 2032 : TECLAS para Transformar la Administración Pública española , Libro coordinado por Manuel Arenilla Sáez ; llama la atención la interacción del poder en la administración pública , mecanismo de asignación de valores cuya cuya cuya reforma afectan a toda la sociedad . Se precisa que la Administración Pública puede definirse como » un conjunto de organizaciones complejo que ejerce el poder político y que participa en sus decisiones . Un conjunto organizativo interrelacionado en su parte superior con otra posesiones de poder y en interacción con otros actores sociales a los que condiciona y por lo que es condicionado , al ser vehículo de transmisión de las decisiones , los valores y las creencias del centro político o de adhesión pero que también pueda condicionar a su propia cultura organizativa y por los intereses de los diversos grupos que alberga . Así cuando no se trata de meros ajuste organizativos o de eficiencia de reforma o transformación de la administración , inculca en ella nuevos referentes de actuación , implica el deseo de producir transformaciones en sociedad . De esa manera se puede afirmar que reformar la administración pública es reformar la sociedad ( Baena: 2000) por tanto , la administración debe contribuir a mejorar la vida de todos por lo que indudablemente las personas deben ser objeto prioritario de su contemplación , ya que es a ello a quienes pertenece la administración y a quienes deben servir .
La siguiente expresión innovadora bibliográfica es big data : breve manual para conocer la ciencia de los datos que ya invadió nuestra vida . libro escrito por Walter Sosa Escudero que de manera creativa nos introduce en un nueva disciplina indispensable para acceder de manera oportuna a la riqueza de conocimientos de los datos interconectados . Para la fluidez de las decisiones y con su ingenio lo trata así : » El profesor Stephen Stinger , de la universidad de Chicago , ha dedicado toda su vida profesional al estudio de la historia de la estadística . En 2016 escribió un interesante libro titulado los siete pilares de la sabiduría estadística , en el que pasa revista a importante hitos históricos de la disciplina . Con respecto al fenómeno que nos ocupa dijo » Funes es big data sin estadística » . Frase que tuvo un inmediato impacto en la profesión y causó una gran polémica .
Funes es cuestión Ireneo Funes , es un extraño personaje del universo de Jorge Luis Borges , insigne escritor Argentino.
Se trata de un muchacho con una memoria prodigiosa que podía y ( quería ) recordar detalles insignificante para cualquier otro mortal , a tal punto que reproducir los eventos de un día le tomaba 24 horas ; lo llamativo es en Funes su capacidad para recordar pormenores , como su necesidad de hacerlo y su postura tercamente escéptica ante cualquier intento de abstracción , . Según Borges , Funes opina que pensar es olvidar diferencias , es generalizar , es abstraer .
En el abarrotado mundo de Funes no había sino detalles inmediatos .
En relación con la invasión en el campo de la estadística , la reacción de Stinger no deja de ser » pasivo _ agresivo , tal fue el revuelo que que el profesor Xia Li Meng director del privilegiosisimo departamento de estadística, de la universidad de Harvard , organizó un seminario llamado » Funes es Big Data para discutir estás cuestiones de la estadística a la luz de la potencial invasión de otras practicantes , pero cierto Funes es Big Data sin estadística , los datos por si solos son cacofonia pura ,( Sosa Escudero , 2019- pag 42)
Vivimos en nuevas realidades en un mundo globalizado , la complejidad social , la emergencia de las Tics , para reducir la desafección y ser receptiva y cumplir sus objetivos misionales , las administraciones públicas , deberán producir transformaciones determinantes . Para comprender la administración pública , Francisco Velásquez López , ha publicado el libro : » El burócrata disruptivo y advierte : » En la carta Iberoamericana de la función pública , aprobada por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo ( CLAD ) , se indica la necesidad de sustituir las visiones burocráticas sobre la administración pública basadas en la adopción de rutinas normalizadas y la reproducción de procedimientos establecidos , y su sustitución por enfoques orientados a la producción de resultados , la innovación y el aprendizaje ,,,_y más adelante se pregunta que es una administración innovadora ?
Y se responde » Desde nuestra percepción la administración pública para satisfacer las necesidades sociales , las demandas de los ciudadanos y empresas , y cumplir fielmente los mandatos recogidos en las leyes , y en muchos casos en los textos constitucionales , debe reunir varias características relacionadas con la conducción de sus empleados públicos como se reconoce en numerosas constitucione Iberoamericana . Estas características son la utilización sistemáticas de la Tecnología de la Información y de la comunicación , la colaboración de los ciudadanos, la sociedad civil y las empresas , la planificación , ejecución y Evaluación de las políticas públicas , la apropiación de la creatividad y finalmente la gobernanza democratica ( Velásquez López , 2021 – pag 81 y 88)
Hemos arribado y tocamos tierra firme con el informe de la OCDE : Hacia una Reforma Exitosa y Sostenible de la Administración Pública en República Dominicana .
Desde el Ministerio de Administración Pública ( MAP ), buscamos la colaboración de la OCDE , con la visión estratégica de a largo plazo ser parte de esta prestigiosa Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico , como parte de las acciones para transformar este órgano público alcanzando los mejores niveles de eficacia , eficiencia y efectividad para responder las necesidades sociales logrando satisfacer las expectativas ciudadana , y aproximarnos a los mejores indicadores de la región .
Los estudios de la OCDE sobre gobernanza pública en la República Dominicana fueron los siguientes :
1- Gestión de Recursos Humanos para la innovación en el gobierno .
2- Mejores servicios para un crecimiento inclusivo en República Dominicana .
3 – Hacia una Reforma exitosa y sostenible en República Dominicana . La Reforma de la Administración Pública se centró en cinco sectores prioritarios : Agropecuario , Agua Potable y Saneamiento , Industria y Comercio Mipymes , Protección Social y Seguridad Ciudadana, ( que con un breve resumen pasamos a compartir).
El informe encontró que la Reforma ha dado pasos muy importantes hacia la transformación de la administración pública y que el liderazgo del MAP ha sido fundamental en el proceso , además el establecimiento de las Mesas Sectoriales ha permitido implementar la Reforma bajo un enfoque bottom – up , permitiendo una mejor aprobación y aceptación de aquellos más afectados por la misma y mejorando la coordinación de los diferentes sectores, sin embargo, estos importantes pasos deben traducirse en un compromiso y política de Estado para que trasciendan ciclos electorales, la institucionalización de las mesas existentes y la creación de mesas Sectoriales con otros sectores ; son necesarias para la sostenibilidad de las mismas.
Que nos lleva a la Reforma .
Una reforma para reducir la fragmentacion de la administración pública , pese a estos grandes y notorios avances, República Dominicana, como muchos países en América Latina sufre de una administración pública atomizada con grandes niveles de fragmentacion y pocos instrumentos de coordinación y dirección . Esto tiene un impacto importante en la eficiencia de la administración pública general ; limita su capacidad para la toma de decisiones estrategica y la adecuada formulación de políticas públicas , afectando particularmente la prestación de servicios públicos de alta calidad .
Avanzar hacia un mejor Sistema de Gobernanza Pública, reduciendo la duplicidad , así como fortaleciendo la planificación, la coordinación y la evaluación de las políticas públicas .
Establecer un ecosistema sólido de Monitoreo y Evaluacion, el país podría poner en marcha el sistema nacional con la implementación del decreto 267 – 15 .
La racionalización de la administración pública debe operar como una estrategia facilitadora del cambio para mejorar cuatro aspectos : 1) Potenciar las capacidades de diseño e implementación de las políticas públicas ; 2) Mejorar los sistemas , la cultura y lo instrumentos de gestión pública ; 3) incrementar la eficacia y la eficiencia del gasto público ; y 4) Aumentar la calidad de los bienes y servicios públicos .
